lunes, 7 de febrero de 2011

Entre la certeza e incertidumbre política de la educación

Por Reinaldo Rico Ballesteros (HGL)
Desde mucho antes de hablar de globalización, fenómeno tan recurrente en cualquier discurso educativo, el mundo configurado en los principios del liberalismo económico, ha dejado a un lado,  total o parcialmente su lógica de garantizar y prestar un servicio público y en el caso concreto, la educación. Este tipo de circunstancias ha generado en algunos casos  un tipo de desestabilización política, en otros, insumo para promover un interés gubernamental y político para entrar al mundo de la competencia; para ello entonces, la herramienta estatal se media a partir de la supervisión o control externo. Bajo este panorama nada nuevo, se han generado dos miradas: Aquella donde el Estado legitima la privatización y no menos importante es aquella donde el Estado entra a evaluar.
EL FENOMENO DE LA PRIVATIZACION EN EDUCACION.
Con la primera consideración queremos decir, que es la apertura y praxis de la privatización del servicio educativo; es decir, dejar en manos de diversas organizaciones y actores la gestión que demanda un proceso formativo, que en este caso es la educación, pero que aplica para otro servicio público que el Estado en un momento quiera ofertar. Cuenta cada una de las razones privadas con un conjunto de disposiciones legales y procedimentales tendientes a garantizar el cumplimiento de su objeto jurídico, por ello están facultadas para seleccionar su talento humano, establecer los costos de común acuerdo entre las disposiciones estatales, las institucionales y el actor que se convierte en quien percibe el servicio o quien gerencia el servicio. Con lo anterior, se reduce la responsabilidad estatal y se delega la formación de sus ciudadanos a un grueso grupo de actores que mal que bien constituyen una amplia red que soportan las exigencias mínimas cuando de establecer comparaciones estandarizadas entre el ámbito privado y público. Esta consideración muchas veces tiende a desconocer a la educación como derecho público y vital para la configuración de un Estado que entre a reducir las desigualdades del orden social y democrático. Bajo este precepto, la privatización determina los criterios, competencias, estándares, aptitudes que definen al sujeto, que definen a quien gerencia el servicio, determinan lo que para ello es la calidad; por tanto toda aquella institución que pueda suministrar este tipo de oferta están en disposición de dar cuenta ante el ágora de su plataforma de servicios, en tanto que estudiantes, padres e incluso docentes, pasan a convertirse en extensión de consumidores e inversionistas de un sistema.
EL CONTROL A TRAVES DEL ESTADO REGULADOR
Esta segunda consideración, se caracteriza porque aquí el Estado establecería una especie de contrato entre quien adquiere el servicio público y quien lo provee; de allí entonces, la inminente necesidad de establecer por parte del Estado unos estándares, unas competencias, unos tiempos, unas acciones reguladoras; en ese orden de ideas exige responsabilidades a cada unos de sus proveedores, es decir al cumulo de instituciones que podrían entrar a licitar con el Estado. Generalmente son convocatorias abiertas donde el proveedor ofrece un servicio a unos costos determinados con el compromiso a contra entrega de un producto con unas especificaciones proclamadas por el ente o representante estatal, a lo anterior se anexa, que aquella propuesta que teóricamente logre satisfacer las expectativas de las demandas, en este caso las necesidades apremiante que han sido focalizadas y que postule un menor costo, será la que aplicara. Obsérvese entonces, que el papel del Estado es básicamente de comprador de un servicio, antes que proveedor, pues en esencia su función es la de evaluar el desempeño del ente que se ha constituido en proveedor.
Resulta pertinente señalar que en el escenario nacional y local se están organizando empresas educativas y ya en operación para tomar aquellas instituciones que tanto por cobertura como por calidad no están respondiendo a los estándares postulados con anterioridad, a lo anterior se suman que instituciones educativas privadas se organicen para entrar a competir con las los diversos operadores que tienen un  gran campo como proveedores en el campo educativo. Otro aspecto dentro de este esquema de incertidumbre es la articulación que tanto sector privado como publico registra al momento, pues si bien existen plataformas comunes, hoy se vislumbra una corresponsabilidad para una aproximación al ideal de calidad educativa.
El estado suele utilizar como mecanismos de control a los proveedores de servicio, a las auditorias, máxime que la mayoría de entidades que compran servicios, suelen solicitar que su proveedor  posea un certificado de calidad, con este procedimiento, el proveedor gestiona para que su razón social no sea marginada de un futuro contrato, de allí su esfuerzo, dedicación y cumplimiento; sin embargo genera el sinsabor para el talento humano que operacionaliza el servicio, el que lo ejecuta, el que lo hace llegar; pues, su vinculación generalmente es parcial, inestable y por tanto inseguro. Si bien coexisten rasgos de  Estados burocrático en el ámbito de la educación y la evaluación, no podemos desconocer que, aunque lentamente transitamos manifestaciones de un Estado evaluador, en donde los proveedores han de tener presente el cumplimiento de los términos de referencia, pues su misión es evidenciar la satisfacción del servicio contratado. Ahora bien, esa inseguridad del talento humano entre los trabajadores de la organización proveedora, paradójicamente facilita la gestión de directivos, pues en términos generales cada operario se esfuerza para garantizar la cultura organizativa de cumplimiento y con ello conservar su trabajo.
Bajo la perspectiva de cambio de un Estado burocrático a uno en donde es inminente la evaluación tanto interna como externa, en el plano educativo nacional, cursan los procesos de certificación y acreditación, de igual modo un organismo encargado de legitimar las entidades, en este caso proveedores que deben cumplir con unos requerimientos de ley nacional. Los modelos de gestión más usados en el campo educativo son la Norma ISO con su diversidad de versiones y dimensiones, al igual que la EFQM; las cuales han sido tomadas por instituciones prestadoras del servicio educativo, en una mayor proporción en el sector privado, pero llama poderosamente la atención, que sectores públicos y en este caso de instituciones no solo universitarias sino de la básica y la media, no solo transiten en este esquema por presión normativa, sino que por política institucional se le ha apuntado a tal propósito. En ese orden de ideas, se destaca que si bien dichos modelos de gestión empresarial se han trasladado a la educación con un fuerte cuestionamiento pues se considera que los mismos se caracterizan por medir todo, cual producto en serie; los mismos han generado construcciones colectivas que conjugan los principios de control empresarial con los referentes que se trabajan en el ámbito educativo, tal es el caso de la guía 200 emitida por ICONTEC.
Obsérvese que desde el punto de vista conceptual, si bien prevalecen los términos normativos, los mismos modelos sugieren que el ente, en esta caso la institución sea quien defina los mismos y establezca su alcance; Sinembargo aun no hay unidad de criterio entre los docentes para su aprehensión, pero este hecho si lo tiene claro el Estado evaluador, dentro de esos términos podemos señalar:  “resultados”,  “productos”,  “estándares”, “indicadores”, “cliente”…, El Estado evaluador  utiliza tal información para evaluar la eficiencia de cada institución, de su propia política, de sus dirigentes entre otros; Para ello suele utilizarse las auditorias  que combinan técnicas , procesos educativos y  procedimientos de gestión empresarial, aunado a la incorporación de mecanismos reguladores de rendimiento. Bajo este precepto, cuando el Estado evaluador señala la garantía de la calidad y la rendición de cuentas a la comunidad, entra en un proceso de legitimación de los cambios en los centros o instituciones de educación; como en el momento no todas las instituciones se podrían  auditar, el Estado señala un conjunto de principios para que cada ente previa evaluación interna, solicite ante el respectivo ente de control, su interés en someterse a un proceso de auditoría.  Aunque si bien existe un paquete de software que conecta directamente con los organismos de control educativo, podría este convertirse según la disposición institucional y regional, en  un criterio para aplicar una auditoria IN SITU.
Desde el punto de vista legal, el Estado a través del MEN, emite un complejo campo documental donde se asientan los procedimientos tanto para supervisar como para evaluar los resultados del sistema: Inspecciones, pruebas, validaciones, guías, entre otros, se han de modificarse para llevarlos a los procedimientos de auditoría con el fin de ejercer todo un control. Ejemplo de ello es la labor desarrollada por los entes de inspección educativa y en el plano local, el trabajo adelantado por las secretarias de educación. Esta transición al Estado evaluador en educación, empieza a afectar a los centros universitarios a nivel nacional y local, pues en el ámbito privado como también en el público se vienen generando unidades oferentes de servicios. Estos centros se constituyen en los principales proveedores de formación docente. En un Estado evaluador y con este la instauración de auditorías al servicio educativo, es clave la configuración objetivos como de indicadores de rendimiento, pues los mismos sirven para medir el curso de las políticas instauradas por el mismo Estado.
Los objetivos en el Estado evaluador 
En el proceso organizacional del Estado evaluador, predomina el furor por señalar objetivos, esencialmente verificables en el tiempo, es decir cuantificables;  los mismos están orientados a un grupo de usuarios y a un ámbito del servicio público que se oferta. Bajo esta consideración, adquiere un sentido especial el indicador  de rendimiento, que de paso está articulado al de gestión.
Dicho en otros términos, los objetivos se constituyen en parámetros de control tanto interno como externos sobre cada una de las actividades que se despliegan de cada ámbito educativo; sin embargo, Fielding (2001, pág.: 144) nos aconseja no caer en la “manía de los objetivos” en materia de educación, o sea, evitar la preocupación obsesiva por “lo que funciona”, de manera puramente instrumental, con exclusión de otras consideraciones. Una preocupación así coloca estas consideraciones en la periferia de nuestra atención. Fielding sostiene que este hecho: a) oscurece en vez de aclarar la relación entre los objetivos específicos y las metas más generales de la educación; b) no tiene en cuenta las cuestiones relativas a la legitimidad de los medios empleados para alcanzarlos; c) nos impide ver las limitaciones de la medición y nos induce a falsear importantes aspectos de la educación, al tratar de medir lo inmensurable; d) hace del realismo inherente a la fijación de objetivos una barrera para un proceso educativo en el cual la disposición a correr riesgos, la creatividad y la indagación son cualidades propias del aprendizaje, y e) crea un ambiente en el cual son otros los que definen el significado y la relevancia de los objetivos que se fijan a los alumnos.
Al fijar los objetivos, el Estado evaluador, dispone  la actuación de los actores  e instituciones, asi por ejemplo, señala  que sean las instituciones quienes establezcan sus metas según su realidad, su prioridad   a partir del PEI, o como lo dispone el PMI. Es decir con la organización y jerarquización se busca una autorregulación que en múltiples ocasiones, por carácter de una cultura evaluativa, se choca con quienes operativizan o aterrizan dichos objetivos. Por ejemplo la inminente necesidad de cualificar el cuerpo docente y el valor agregado que dicha formación debe proyectar en la comunidad educativa, otra consideración es el ideal de una educación bilingüe, cuando en la relación de cobertura no se tiene aun el talento humano para responder a tal objetivo, o bien que necesitamos que los docentes se constituyan en investigadores, cuando los centros de formación universitarios, no cuentan con el número suficiente del   talento humano para la consecución de tal o cual propósito.
La idea no es exclusivamente dejarle esta formación a las entidades privadas que ofertan ese tipo de servicio, antes por el contrario, es configurar una política de Estado que demuestre un compromiso real en el tiempo con la mejora de los servicios públicos, en este caso con la educación, pues vincular al sector privado a la prestación del servicio educativo público, no es suficiente para cumplir con el acometido de cobertura, pues una política de servicio educativo debe estar articulada a una ideología social coherente, que permita un proceso de formación para cada uno de sus actores, que responda a las exigencias del contextos. Obsérvese el marco regulatorio o de control que caracteriza a un Estado evaluador, por ello no es gratuito el conjunto de críticas que sobre el mismo aparecen, que si bien no la desvirtúan, es claro considerarlas cuando se dice en muchos encuentros educativos que la estructura organizacional esta en los paradigmas critico-social y en los referentes de la investigación acción-educativa:
  1. Desconfianza en el sistema:
Ante las múltiples demandas sociales de una mejor calidad en el servicio educativo y la intención de suplir ese anhelo por parte del Estado evaluador, se podría llegar a solicitar drásticamente la rendición de cuentas en el campo educativo, generando tanto angustias como desconfianza por parte de proveedores, como por todas y cada una de las instituciones que han sido focalizada para un proceso de evaluación, sea utilizando la vía de la auditoria como procedimiento de intervención e incluso como autoevaluación, esa desconfianza, consecuencia de una reducida cultura evaluativa en nuestro contexto, también podría generar malestar en la interaccion auditores-usuarios-clientes; por ello no es gratuito la mirada que los docentes del sector oficial tienen sobre la evaluación de desempeño, a nivel interno y en muchos casos por no comprometerse a que algo salga mal, los maestros  tienden a perder la motivación, amañan unos resultados, simulan el cumplimiento de unos requerimientos, utilizan una información que pertenece a otro contexto; es decir las innovaciones se estancan, los grandes cambios e impactos quedan aplazadas a la espera de un mesías.
  1. Limita el ejercicio de la evaluación a la emisión de un juicio a partir de unos objetivos normatizados
Generalmente la evaluación se realiza considerando un proceso e incluso una serie de objetivos, es decir  se evalúa el desempeño de algo, pero otra cosa es lo que tiene que ver con su impacto, con sus consecuencias. En el contexto de Caribe colombiano, se insiste en lo primero y se marginan los otros aspectos, aun persiste en el imaginario colectivo del docente, la formulación de objetivos para la consecución de la mejora, perdiendo en algunas ocasiones total o parcialmente los factores de articulación para emitir un juicio valorativo. A pesar de dicha limitación, los Estados y con estos algunos gobiernos han generado espacios de corresponsabilidad en el ámbito de la evaluación, y Colombia no escapa a esta consideración, cuando ha elaborado a partir de una gran convocatoria  el proyectar  su proceso de evaluación educativa para la básica y la media a futuro, se observa que en dicho pronunciamiento (2010), las diversas mesas de trabajo hacen apología a la articulación entre causas y resultados evaluados, de allí entonces que se ratifiquen procesos como el de autoevaluación, evaluación entre pares y evaluación de padres y alumnos, además de la valuación externa a cargo de entes independientes, también se incluye en dicho trabajo procesos cuantitativos y cualitativos que busca una ponderación de impacto en la formación.
  1. Predominio del inmediatismo.
Si bien existen demandas hacia un mejor servicio en educación, no es sencillo transformar tanto estructuras mentales pedagógicas como organizativas y de gobierno, es decir llegar a lo micro, al aula, articular el servicio a múltiples variables dando a conocer los efectos del hecho y demás, genera que  no se  puede caerse en utopías de lo inmediato para evidenciar innovaciones, mejoras y cambios. Asi por ejemplo, si en el plano evaluativo institucional generalmente se margina de la misma al docente, pues el atiende es su campo epistémico, no es de esperar que este se vincule de forma eficiente y colaborativa a la misma, de igual modo que el efecto de la formación que se imparte en un centro, hoy no es posible evidenciarla por la multiplicidad de factores que existen en el contextos, los cuales pueden desatar grandes cambios y transformaciones, pero también generar limitaciones en una esfera o ámbito educativo. El Estado evaluador, urge de resultados, acude a los proveedores en la relación de la evaluación del producto por objetivos, pero deja marginado el impacto de dicha evaluación a mediana y larga duración.  Se fundamenta en la evidencia, cuando estas en el quehacer docente aun no se aprehende en las esferas que tienen que ver con la evaluación institucional y al finalizar el año se registran las mismas debilidades.
En hora buena, el MEN ha establecido una serie de competencias y estándares que poseen cierta flexibilidad temporal y que seguramente canalizadas, podrían evidenciar no solo la capacidad cognitiva del usuario, sino ver la eficacia del sistema en aquellos procesos que no son tan tangibles. a renglón seguido se desprende, que la rendición de cuentas sobre la eficacia de la evaluación institucional, implica tanto la vinculación del maestro en la planificación, como en el seguimiento de las acciones que tributan a un horizonte institucional; para luego dar cuenta públicamente  de como se han utilizado cada uno de los insumos claves del servicio que han contribuido o no a la mejora.
Esta modalidad de rendición de cuentas, supone  una mejora de las practicas del plantel y la evidencia para ello es el trabajo cooperativo, es la articulación entre agentes externos e internos.  En la medida que internamente se aprehenda una cultura de evaluación institucional, en ese mismo orden de ideas, las instancias u organismos de evaluación, tendrán que replantear su quehacer, puesto que cada centro estará en posibilidad de dar cuenta de aquello que ha planeado; dicho en otros términos, es posible que en esta primera década del siglo XXI, continúe el modelo de Estado evaluador, sin embargo, la evaluación que el mismo realiza, debe trascender y no reducirse a dispositivos e instrumentos del ámbito privado. Este enfoque está en deuda con la profesionalización del talento humano del ámbito público en educación, pues este es llamado a regular y evaluar el servicio a la luz de la pertinencia, la equidad, la pluralidad democrática.

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